2018年1月21日
陈文胜:警惕压力型乡镇管理体制使乡村振兴陷入形式主义泥潭
2018年1月21日
九层之台，起于垒土。在中国城镇化加快推进的进程中，乡镇政府日益成为国家与集体、农民关系的交汇点，成为城乡关系和乡村社会矛盾的集聚点。正因如此，习近平总书记高度重视乡镇工作，提出以百姓满意不满意为标准提高乡镇服务水平。最近，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》（以下简称《意见》），明确要求提高乡镇政府公共服务能力，加快推进乡镇治理体系和治理能力现代化。可以认为，乡镇政府职能能否成功转型，不仅关乎乡镇政府服务能力能否提高，关乎《意见》的预期目标能否实现，而且还关乎农村发展大局，关乎全面深化改革大局。笔者曾经在乡镇工作过十四年，担任过多年乡镇长和党委书记，现离开乡镇十二年了，当前乡镇政府的职能状况究竟如何？根据对三个县的十三个乡镇调研，发现乡镇政府的职能状况没有发生根本性的改变。
一、名目繁多的考核目标成为乡镇日常工作的法典
建立工作责任目标考核机制本来是层层传导压力、高效推进工作落实的重要举措，是确保各项决策在基层落地、让百姓拥有实实在在的获得感的有效保障。可在现行的行政体制中，从省到地市到县的各种考核和普遍使用的“一票否决”，造成乡镇管理体制扭曲为“压力型”体制，使上级下达的考核目标成为了决定乡镇政府工作的法典。
1.考核的项目太多。本来考核是县级政府对乡镇政府的综合绩效评价，但除了县委、县政府的几项综合考核外，县级的每一个部门都有权向乡镇进行考核。县级党政、群团有多少个部门，乡镇基本上就要接受多少项考核，有些一个部门就有多达五、六项对乡镇的考核项目。根据调查，在2017年初湖南的县级党委、政府及其部门对乡镇考核的项目达57个以上，包括“五个文明”建设、基层党组织建设、党风廉政建设、宣传工作、统战工作、组织工作、村委会换届选举、离任村干部生活困难补助、村级活动场所建设、合乡并村工作、征兵工作、民兵预备役建设、民兵应急分队建设、政法综治、信访维稳、禁毒工作、消防工作、安全生产、财政税收、计划生育、耕地保护、精准扶贫、农村环境卫生整治、粮食生产、科技工作、教育工作、卫生工作、防汛保安、公路治超治限、拆违控建、招商引资、依法行政、环境保护、食品药品监管、城乡居民医保筹资、新农保缴费、水费收缴、党报党刊发行、森林防火、危房改造、低保整改、通道绿化提质、马路市场搬迁、秸杆焚烧污染治理、“河长制”水治理、地质灾害防治、金融安全工作、创建“无传销乡镇”工作、城乡供水一体化进村到户工程建设、重大动物疫病防控工作、造林工作、农民权益维护和农民负担监督管理工作、农产品质量安全工作、煤矿安全生产工作、固定资产投资工作、新型工业化工作、道路交通安全工作等，几乎是县级党委和政府及其部门工作的全部内容。
2.考核的责任状太滥。本来责任状就如同军令状，是针对全局性的重大工作的管理措施，以凸显工作任务的严肃性。可当前的乡镇责任状被肆意扩大适用范围，从省市机关到乡镇，层层都念责任状的“紧箍咒”。对乡镇的每一项考核，无论什么工作都要求必须签责任状，不仅要对上签，还要对下签，否则就要扣分。尽管各个地方对乡镇考核情况不尽相同，但相同的是，对乡镇有多少项考核，乡镇就要签多少份责任状，每一项责任状乡镇党委书记、乡镇长是“第一责任人”；最多的乡镇有51份，最少的乡镇也有36份。这么多的责任状，乡镇党委书记、乡镇长根本就没有办法去记清名目繁多的内容，只要上面发什么责任状就签什么。一个镇长在县里开会，上午签5个，下午签6个，甚至一个部门就要签订几个责任状。有些工作是乡镇的法定职责，有些工作是乡镇所不具有的法定权力和履行能力，也被以各种名义强加其上，以至责任状泛滥成灾。责任状多了，导致什么工作都重要，可乡镇就是那么有限的人力、财力、物力，而每个乡镇的发展水平和资源禀赋又千差万别，一刀切的责任状基本上没有办法落实，最后的结果就是什么工作都不重要了。
3.考核的内容太虚。尽管每一项考核的要求都十分严格，考核的内容也非常全面，但客观定量的内容不是很多，主观定性的比重很大；务实的内容不是很多，务虚的比重很大；可操作的内容不是很多，空泛无明确针对性的比重很大。所以，很多乡镇考核的形式重于内容，有不少即便列入“一票否决”的考核事项，也没有具体办法来保证落实工作责任，只要在文字上体现了工作的重要性、要求的原则性就可以过关了。由于考核内容简单，缺乏分类目标，而各个乡镇的情况不一样，发展水平、人口规模都不一样，但考核的目标都是一个标准。比如，大都要求每个乡镇的每一个单项工作都要站在全市前几名、全县前几名，而实际上根本就没有那么多名次，设定这样的考核目标究竟有多大意义？由于考核内容不明确具体，在考核时主要是看材料水平的高低、报表数据的大小、汇报态度的好坏、典型的优劣。因此，为
